皇室统而不治，政府治而不统

【特约评论／潘永强】3月8日马来西亚大选之后，国阵在国会的多数被削弱，其中尤以巫统的势力受打击最大。巫统败选后的政治效应，已陆续浮现，除了党内追究挫败责任外，皇室势力也有伺机再起之迹象。 在 马哈迪强势领导期间，他曾削弱皇室特权，使后者在政治上一度转趋低调。阿都拉巴达威上台后，由于弱势首相自顾不暇，给皇权提供了重新运用宪制上影响力的机 会。在2008年3月大选前后，这种酝酿多时的发展，更浮上台面，加上巫统初败政权弱化，正是皇权再起之时，对民选政府构成挑战与压力。 马 来西亚的民主政治在历经本届大选演练之后，虽体现出成熟理性一面，但世袭皇室的角色，却成为值得关注的焦点。按民主宪政惯例，世袭的君主只是作为人民团结 效忠的象征，同时扮演维护回教地位的宗教职能，不应干政或介入民选政府的政治运作范围。然而，由于苏丹在传统的马来人社会享有极高地位，又被视为土著和回 教的权益捍卫者，所以经常介入政治事务，有者还从事商业活动，或影响权力资源的分配。 事实上，过去皇室统治者任意行使权力和影响力相当广泛，往往超出宪法规定的范围，不时侵蚀到民选政府领域，有违君主立宪精神。一般上，统治者都相当重视他们在马来人习俗传统与回教事务上的权限，例如在任命州宗教官员的问题上，有时无视州务大臣的意见。 早年的几任首相尽管不满苏丹的侵权和不当行为，但巫统的官僚世家精英与各州皇室贵族始终有着难以切割的渊源，故对这种行为一直保持容忍克制。但布衣出身的马哈迪上任后，由于他的那股激进、暴烈、反传统和民粹的气质使然，就注定埋下皇权与政府冲突的因子。 礼崩乐坏期待皇室有节制介入 结果在马哈迪时代，苏丹们的影响与地位一度萎缩和动摇，巫统甚至发动民粹动员，炮轰这些世袭君主的滥权和生活作风，被左翼学者视为马来人新兴资产阶级与皇室力量的利益冲突。马哈迪勇于挑战苏丹的特权，曾被认为是健全民主制度的作为，引来激赏。 然则，皇室的权威被削减之后，却令到巫统治下一党独大的行政与立法部门，缺乏有力的制衡。在马哈迪执政后期，其个人威权作风高涨，对国会和司法机制也任意侵蚀，国内政法体制就失去中道的匡正力量。 但 过去两年，皇室力量在马哈迪卸任之后，则有重新复苏的现象，包括霹雳州摄政王纳兹林（左图）曾多次对国家民主和司法机制的崩坏，发出中肯批评，得到不少司 法界和公民社会精英的肯定。统治者会议一度还传出，对首相延长联邦法院院长人选也有意见。这些举动似乎不是个别事件，在举国陷入礼崩乐坏的困境，有人认为 皇室有节制的介入，可对滥权政府发挥制衡作用。 独立前，巫统和苏丹是利益同盟，两者精英形成紧密连系。事实上，巫统是靠着反英殖民当局削弱苏丹的地位而崛起，最后取得执政的合法性。但早年苏丹被视为马来人捍卫者的角色，逐渐为巫统所取代，彼此在权力和政经利益的立场也发生根本变化。 巫 统过去并未明确反对苏丹干政，说实话，它不反对苏丹支持国阵，只反对不支持国阵的苏丹参政。直到1990年代初，吉兰丹州苏丹的干政行为和支持马哈迪的宿 敌东姑拉沙里，令巫统失去该州政权，随后激化政府与皇室关系，后来在草拟“统治者行为准则”中落幕。如今巫统的政治基础动摇，皇室适时介入政治的举动，必 然会引发新一轮的宪制冲突。 过度介入不利皇室权威 然则，如果皇室过度介入政治，以至干预政府人事与权力安排，对他们亦未必有利，甚至可能伤害了本身的权威与地位，这点不得不察。对于有意利用皇室的角色，而遂行自己政治议程的党派来说，也务必注意到个中的危险性，以及对现行宪政体制的扭曲和误解。 关于皇室是否有权否决，或是自行委任州务大臣人选的议题，这些技术性的宪法争议，可以留待法律学界进一步商榷。这里要指出的，则是就宪政义理角度，说明皇权与政府之分际，亦即“皇室统而不治，政府治而不统”的关系。 诚 如19世纪英哲白哲浩（Walter Bagehot，右图）在经典著作《英国宪制》中指出，英国宪制存在两个部份，第一部份是那些激发和保护人民尊荣的制度（dignified），第二个部 份是有效用的部份（efficient），即在实际上运作和统治所必须的那些部份。每一个宪制都必须达到两个的目标才算成功。 易言之，伟大宪制必须首先赢得权威，然后才利用权威，它必须首先取得人们的忠诚和信任，然后再利用这种效忠进行统治。 在这方面，皇室就是宪制之尊荣部份的首脑，而首相则是有效率部份的首脑。政府的组成，绝对简单并且相当现代，但尊荣的组成部份却非常复杂，并且有些威严，非常古老甚至相当令人敬畏，包括通过一种感觉不到但却无处不在的影响力引导其臣民的联想。 在 英国不成文的宪制惯例中，只有君主和政府保持相互节制，让这两部份职能有效发挥，宪政运作才能够成功平顺。落到具体的操作时，就是“皇室统而不治，政府治 而不统”。意思就是，皇室运用其尊荣与权威，扮演统御（reign）国家的职责，但不介入实际政务；至于内阁，则只据有管治（govern）政府事务的角 色，而将团结全民的神圣任务交由皇室主理。两者互不重迭，各守分际，形成深奥与微妙的差别。 于此，按照统而不治，治而不统的原则分际，“全国人民选择国家的政策，但是皇室选择国家的大臣”。只不过，皇室在行使这种权力时，只具仪式性和礼仪性意义，目的是为了让民选政府从皇室的尊荣中取得有力量的施政泉源。 但 是，如果这种精巧而平衡的分际（或曰设计）受到破坏，那么君主立宪以上两个伟大的组成部成，就无法有效运作。不仅如此，最坏的结果可能是，原应享有尊荣和 威严部份，或会失去历来受人习惯性敬重与依赖的力量，而有效率的施政部门，则会发现权力受到干扰，意志无法贯彻。宪政危机就此衍生。 皇室力量伺机而起是双面刃 白哲浩警告说：“我们不能把女王拉入政治斗争之中，否则她就不会再受到所有争斗者的崇敬。”同样的，如果女王涉入政治场域，成为众多争斗者之一，也会伤害到她自远古承继而来的尊荣和超然地位。 事实上，在我们这种立宪君主制之下，君主可拥有三项权力：知情权、鼓励权和警告权。君主的责任不是反对，而是警告，他可能无法改变首相的做法，但是他总可以让后者心神不安，如同霹雳州摄政王纳兹林的言论影响。这才是英宪中君主“统而不治”的精髓。 回 到当前马来西亚的状况，眼看各州皇室群起卷入政治，甚至影响民选政府的人事安排，对民主巩固实非好事，必加剧法律与宪政争议。但就现实政治而言，这也反映 巫统转趋弱势，对皇室力量失去抗压力和约束力，在输掉政权的州属固然如此，在国阵执政的地方也丧失颜面。巫统已失五州政权，如今连玻璃市和登嘉楼两州都有 失控之势，吉隆坡的意志难以贯彻，实在是对跛脚的阿都拉巴达威再下一记重击。 简言之，在巫统政权弱化的时刻，皇室力量伺机而起，委实是双面 刃。人们既期望皇室利用其尊贵地位与超然影响，成为抗御国家宪制崩败的支柱，但皇室若是过度介入政治、经济活动，也会助长封建力量的抬头，不利民主政治转 型。巫统在本届大选的挫败，皇室可能发挥一定的影响，但要是皇室进一步扩权，除了可能引起他们与巫统的冲突，也未必会获得民意的支持。 由于安华阵营、回教党甚至民主行动党已有准执政的气势，它们与皇室的关系也到了应该重新定位的时刻，在紧接下来可能爆发的巫统与皇室的矛盾中，它们一样无法袖手不顾。 潘永强是政治评论作者

轉自：獨立新聞在線